El sentido del sistema constitucional

Un sistema constitucional es el conjunto de normas, instituciones, y procedimientos que la Constitución prevé para el funcionamiento social, político y económico de un Estado. La Constitución en sí misma es un documento fundador y al mismo tiempo regulador de la dinámica de lo que funda.

La Constitución o ley constitucional es un texto jurídico superior a todos los demás, que se derivan de él y gracias a él poseen validez… La voluntad de someter los gobernantes al derecho se manifiesta entonces en el establecimiento de constituciones a las que ellos deben ajustarse, sin poder modificarlas más que mediante procedimientos especiales, solemnes y difíciles… La Constitución es una forma de pacto social que ella prolonga y precisa.[1]

El sentido de todo sistema constitucional es precisamente el del pacto social del que habla Duverger. Sin embargo, las Constituciones de los Estados contemporáneos se dividen prácticamente en dos tipos generales: por un lado, aquellas que representan un pacto social y que como tal son la fuente de estabilidad del sistema político, de su desarrollo y de su transformación. Pueden ser enriquecidas por la existencia de un tribunal constitucional o corte constitucional. Por otro lado, las Constituciones que son un pacto social solamente en cuanto que la propia simbología de su existencia como Constitución le genera, junto con los derechos y libertades que consagran para sus ciudadanos, pero que en el fondo, sobre todo en la parte orgánica, son un recipiente de programas de los partidos o grupos políticos en el poder, con más o menos cohesión respecto al sentido general de la Constitución de que se trate.

Este fenómeno es particular a los países cuyas experiencias de gobierno y sistemas políticos tienen como antecedente una historia de convulsiones intestinas entre facciones y grupos políticos, y sobre todo, de la exportación de modelos constitucionales. Así

Los sistemas constitucionales tienen mayores posibilidades de éxito cuanto más naturales y accesibles resultan para la sociedad política en que se adoptan. Por eso el problema ya no consiste en cómo llamemos al sistema, sino en la forma efectiva que se organice y funcione el poder. [2]

Desde Platón, la idea de que una sociedad debe tener un gobierno de leyes y no de un solo hombre es fundamental  para equilibrar el funcionamiento del pacto social.[3] El conjunto de normas que determinan la organización política y los límites de los poderes, así como las libertades de los ciudadanos constituyen un código o Constitución política. La Constitución mexicana tiene una gestación de dos siglos. El primer documento constitucional de la historia fue promulgado por Morelos durante la guerra de Independiencia denominándolo Sentimientos de la Nación en 1814. Después, se promulgó la Constitución de 1824, y posteriormente la de 1857 y la de 1917, que es la que rige actualmente el país. 

La Constitución ha sido recipiente de luchas ideológicas y origen de negociaciones y confrontaciones. Su naturaleza de Constitución abierta ha permitido que diversas tendencias ideológicas y políticas, así como meros programas gubernamentales se incluyan en su texto. La Constitución también ha sido un centro de negociación, de equilibrio y de gobernabilidad para el régimen autoritario. Con un sistema constitucional prácticamente a modo en su parte orgánica, dejando al poder Ejecutivo la designación de los magistrados (ahora con aprobación del Congreso) de la Suprema Corte de Justicia de la Nación e influyendo notablemente por medios persuasivos o represivos en la efectividad de la parte material de la Constitución, el régimen autoritario tuvo el control de la Constitución.

Heredera del pensamiento de los contractualistas del Siglo de las Luces, la Constitución de 1917 logró cuajar lo mejor de la legislación del siglo XIX y los postulados sociales de los planes y manifiestos del movimiento revolucionario de 1910.  Aún cuando las garantías individuales se habían integrado plenamente en 1857, el constituyente de Querétaro de 1917, amplió y delineó mejor en los primeros veintinueve artículos, las libertades políticas, los derechos sociales, culturales, educativos, y religiosos.  La libertad ha sido un concepto cuya precisión está sujeta a los academicismos y a los intereses de la demagogia política. Stuart Mill establece lo que la libertad significa en una sociedad. Comienza diciéndonos que la única justificación de que el poder público pueda intervenir en la libertad de acción, intelectual y práctica, de un individuo es para asegurar su protección. Pero también

Que la única finalidad por la cual el poder puede, con pleno derecho, ser ejercido sobre un miembro de una comunidad civilizada contra su voluntad, es evitar que perjudique a los demás. Su propio bien, físico o moral, no es justificación suficiente. Nadie puede ser obligado justificadamente a realizar o no realizar determinados actos, porque eso fuera mejor para él, porque le haría feliz, porque, en opinión de los demás, hacerlo sería más acertado o más justo. Éstas son buenas razones para discutir, razonar o persuadirle, pero no para obligarle  o causarle algún perjuicio si obra de manera diferente.[4]

Pero en el discurso constitucional, la libertad cobra la esencia humanista. La eficacia de una Constitución no reside solamente en hacer articular leyes para regular el funcionamiento administrativo y político del Estado. Es básicamente, demostrar que tal  funcionamiento se lleva a cabo por la libertad y para la libertad y el bienestar social. En México, el régimen controló la Constitución para superar el escenario donde el ciudadano cuenta con instrumentos legales de seguridad contra las arbitrariedades que pueda cometer el Estado, cuando los gobernantes respetan esos derechos de manera selectiva y discrecional.

Cuando nuestra Constitución plantea una república representativa, democrática, federal, y establece los principios básicos de un desarrollo nacional sin opresiones, con garantías para los ciudadanos, con instituciones que ampara el bienestar social, está demarcando un Estado donde la posibilidad de conjugar el libre pensamiento con libertad de acción, es no solo factible sino viable. Sin embargo, estas son declaraciones prácticamente doctrinarias, y no nos dicen nada sobre los mecanismos institucionales con que habrán de regularse los distintos escenarios que plantea un sistema democrático. La estructura formal democrática del Estado que ampara la Constitución funcionó en un esquema de rigidez autoritaria donde los contrapesos entre los poderes, el sistema de vetos, y el derecho procesal constitucional eran elementos inexistentes o sin efecto. El presidencialismo y el autoritarismo de todos los mandos de gobierno no permitían, en la práctica, la articulación de estos derechos constitucionales. Entramos así al conocimiento de una distancia, de una correlación entre lo que la Constitución plantea y lo que la misma energía del Estado hace. En ese escenario no hay correspondencia entre la normatividad y la operatividad. Algunas veces porque la dinámica del sistema en el Estado es cambiante, y la norma deja de ajustarse a un caso o a una circunstancia. Pero básicamente esta desvinculación es provocada por el tráfico de influencias y la cultura de la impunidad que se ha arraigado y perfeccionado.

Si el Estado está subordinado a la Constitución, puesto que ella lo crea, le delega poderes, lo responsabiliza y le da capacidad extraordinaria de tener el “monopolio de la violencia legítima”, eso no evita que la misma actividad estatal haga que el Estado absorba en la práctica a la Constitución, es decir, que los responsables del Estado manipulen a la Constitución y mediante un Congreso favorable al Presidente la reforme para introducir sus programas políticos-económicos y sus lineamientos ideológicos. Así es como se asegura en la Constitución procedimientos que favorecen al grupo político que detenta el poder, y produce candados en diversos rubros importantes como en la democracia electoral, los derechos humanos o el derecho procesal constitucional. Así, el Estado se vuelve faccioso y vuelve a la Constitución un instrumento de poder de esa facción.  Se ha llegado a tal punto que aun cuando la Constitución es la que debe determinar qué es lo legal en el Estado, el Estado hace, procede y legaliza sus actos en la Constitución, reformándola para ese efecto si es preciso.

El discurso constitucional  no deja lagunas o márgenes de interpretación en los derechos políticos del ciudadano. El principio de soberanía nacional, la libertad de expresión, de asociación, de trabajo, de tránsito, de creencia, indican que nuestra Constitución es liberal. Asimismo, marca la supremacía del Estado. Supremacía que lo responsabiliza del desarrollo nacional. El primer párrafo del artículo 25 constitucional dice: “corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral, que fortalezca la soberanía de la Nación y su régimen democrático y que mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución”. En este precepto están las claves del sentido de las políticas públicas, las cuales sin embargo, han sido despojadas del espíritu constitucional en los últimos veintiséis años por los gobiernos de Miguel de la Madrid (1982-1988), Carlos Salinas (1988-1994), Ernesto Zedillo (1994-2000), Vicente Fox (2000-2006), y Felipe Calderón. Los programas sociales gubernamentales que se han ejecutado no han sido propiamente políticas públicas sino estrategias electoralistas de la élite gubernamental en vista de su reproducción en el poder. Ahora bien, algunas políticas públicas  responden al espíritu de la Constitución, pero están sujetas a que se desvirtúen o queden sin efecto cuando el régimen lo decide. 

En ese sentido, recordemos los elementos de supervivencia o ruina de una Constitución:

los criterios de pervivencia y desecamiento de las normas constitucionales se han establecido de diversas maneras: en términos funcionales, en el sentido de que toda o parte de la Constitución dejó de cumplir con las funciones que originaria o actualmente debía llevar a cabo; en términos finalistas, a partir de los fines que, se dice, debe cumplir la Constitución, sea esto en un sentido histórico, considerando los requerimientos del presente, o a partir de una cierta concepción del futuro; en términos de su eficacia, atendiendo a si las conductas que “se deben” regular se realizan o no de conformidad con lo dispuesto en el texto constitucional; en términos de los estándares internacionales, en tanto existe una corriente dominante, y puede llegarse a considerar que la Constitución se ha quedado “rezagada” respecto de ellas, por señalar las formas más utilizadas.[5]

De manera que podemos medir la eficacia relativa de una Constitución a partir del análisis de las variables de funcionalidad, finalidad, eficacia y contexto internacional. La Constitución es el instrumento de control del poder más acabado y reconocido por todas las fuerzas políticas, grupos de presión y grupos sociales. Sin embargo, esto no se cumple así en el pragmatismo de los sistemas. Todos sabemos que una Constitución es el punto a donde las fuerzas políticas y sociales quieren llegar no solamente para legitimarse e imponer un sistema de dominación institucional sino también para entrar a la historia. Muchas reformas a la Constitución mexicana han sido generadas por el carácter mesiánico del presidencialismo autoritario. Otras, han obedecido a la lógica autoritaria de la liberalización para permitir a la élite reproducirse en el poder. En los regímenes autoritarios “no toda la proclamada ‘apertura política’ es necesariamente parte de un proceso de transición, sino que puede serlo de uno de institucionalización”.[6]

La Constitución mexicana, de acuerdo a las variables mencionadas de pervivencia constitucional nos dice lo siguiente: en su funcionalidad, en efecto, una parte de la Constitución ha dejado de responder a las necesidades institucionales de la sociedad y sobre todo, del sistema político; la división de poderes y el sistema presidencialista tienden más a ahondar las crisis políticas que a resolverlas. En su finalidad, la Constitución sigue siendo una fuente importante de los derechos sociales, algo que no solamente tiene una connotación histórica sino también del presente y del futuro. La eficacia es tal vez el núcleo de las fallas del sistema constitucional: habituados los funcionarios de las instituciones y diseñadas éstas mismas para ser eficaces en un contexto autoritario, de control y cooptación, el contexto pluralista es mucho más dinámico y más cambiante de lo que pueden soportar muchas instituciones burócratas. Preceptos como la igualdad son derrisorios frente a la enorme desigualdad en el país. Incluso preceptos como certeza, imparcialidad y legalidad de las elecciones son el motivo central de los problemas de la democracia y de la gobernabilidad, generadores de conflictos poselectorales que los tribunales electorales no ayudan a dirimir con imparcialidad y certidumbre como la presidencial del 2006. En muchos sentidos, es eficaz la institución o el mandato constitucional que el poder presidencial admite como benéfico para el sistema y su reproducción en el poder. Cuando esto no es así, el litigio constitucional llega a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y la permanente oscilación de los magistrados entre su deber y su compromiso político abona a la incertidumbre e ineficacia: a veces hay fallos justos y otras veces fallos injustos, tremendamente contaminados por intereses políticos.

Por último, el contexto internacional de nuestra Constitución es también de dos dimensiones:

por un lado, es una Constitución que gracias a las reformas introducidas por los neoliberales tiene un soporte para las exigencias de la globalización de los grandes capitales. Se ha abandonado el esquema del ejido y protegido la industria y las finanzas privadas. El programa económico financiero del gobierno finalmente está impreso en la Constitución. Por otro lado, hay vacíos en el sistema constitucional, como la inexistencia de un tribunal o corte constitucional con funciones bien definidas e independientes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Para 1978  “sólo el 26% de las constituciones contemplaba una corte constitucional, mientras que aproximadamente el 44% lo tienen para el 2005”.[7] 

Esto evidentemente muestra un desfase, sobre todo porque en México el control de la constitucional es competencia de la SCJN, con una vulnerabilidad preocupante al tratarse de un tribunal constitucional especializado en un país de permanentes litigios y conflictos político constitucionales.

[1] Duverger, Maurice, Instituciones políticas y derecho constitucional, Barcelona, Ariel, 1992, p. 26-27 [663 p.]

[2]Valadés, Diego, Constitución y democracia, Mëxico, UNAM-IIJ, 2002, p. 23 [197 p.]

[3]Los contractualistas, en particular John Locke y Jean-Jacques Rousseau pusieron hincapié no solamente en la naturaleza del pacto social sino también en sus mecanismos de organización del poder político, concretamente en el modelo de la división de poderes.

[4] Stuart Mill, John, Sobre la libertad, Barcelona, Alianza editorial, 2000, p. 68. [206 p.]

[5] Cossío Díaz, José Ramón,  « Los supuestos de la constitucionalidad », en : Varios, Hacia una nueva constitucionalidad, México, UNAM-IIJ, 1999,  p. 150 [ 435 p.]

[6] Garretón, Manuel Antonio, « Problemas de hegemonía y contrahegemonía en regímenes autoritarios », en : Labastida Martín del Campo, Julio, (Coord.), Hegemonía y alternativas políticas en América Latina, México, Siglo XXI Editores/Instituto de Investigaciones Sociales, UNAM, 1985, p. 337, [486 p.]

[7]Horowitz, Donald L., « On Constitutional Courts. A Primer for Decisión Makers », en : Journal of Democracy, volume 17, number 4, october 2006, p. 125.